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未经评估转让国有资产协议效力问题
为防止国有资产流失，涉及国有资产的转让、拍卖等处置行为，通常需履行审批、资产评估等手续。本文结合案例，主要论述未经资产评估转让国有资产协议的效力问题。
一、《中华人民共和国合同法》施行前
案例1：A公司为国有企业，1993年取得一块国有土地使用权，用途为工业用地。1999年2月，A公司将该土地使用权以协议转让方式转让给了B公司，该转让未经主管部门审批，未经资产评估。后B公司又将该土地使用权协议转让给了C。以上历次转让行为均未办理土地使用权变更登记手续，目前上述土地使用权仍登记为A公司所有。
根据《国有资产评估管理办法》第三、十八、十九、二十一条的规定，国有资产占有单位转让资产，应当进行评估，并应将评估结果报主管部门审查，主管部门审查同意后，报同级国有资产管理行政主管部门确认资产评估结果，并由其下达确认通知书。占有单位收到确认通知书后，根据国家有关财务、会计制度进行帐务处理。
本案例中，1999年2月，A公司与B公司签署了《协议书》，约定将土地使用权转让给B公司。但该转让资产未经评估，未经主管部门审查，未经同级国有资产管理行政主管部门确认，违反了《国有资产评估管理办法》的相关规定，根据当时适用的《中华人民共和国经济合同法》第七条的规定，《协议书》的签署违反了行政法规的规定，属于无效合同。
二、《中华人民共和国合同法》施行后，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》施行前
法院认为：“《国有资产评估管理办法》第三条规定，国有资产占有单位进行资产转让的，应当进行资产评估。该规定属于强行性规定，而非任意性规定。原判决根据该规定认定本案所涉房地产转让合同无效正确，不违反合同法第五十二条的规定。担保法没有对企业处置国有资产需经的程序作出规定，原判决依据《国有资产评估管理办法》的有关规定认定本案所涉房地产转让合同无效，不违反担保法。申请再审人受让本案所涉房地产违反《国有资产评估管理办法》的强制性规定，亦不能受到物权法的保护。”
三、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》施行后
本案中，最高人民法院辩证的提出了“有关国有资产评估的强制性规定是效力性的还是管理性的，需要通过综合分析来确定。”认为：“首先，有关强制性规定约束的应当是国有资产占有单位。《国有资产评估管理办法》第三条规定：国有资产占有单位转让资产的，应当进行资产评估。可见，进行资产评估是国有资产占有单位的义务，而不是受让人的义务。违反国有资产评估规定的责任应当由国有资产占有单位及其责任人员承担。如果认定合同无效，则受让人在无义务的情况下也承担了法律后果。其次，有关强制性规定没有对合同行为本身进行规制，没有规定当事人不得就未经评估的国有资产订立转让合同，更没有规定未经评估、转让合同无效。第三，未经评估而转让国有资产不必然导致国家利益或者社会公共利益受损害。规定国有资产转让须经评估，目的是防止恶意低价转让国有资产，以保护国有资产。但是，未经评估，不一定就贱卖，也可能实际转让价格高于实际价值。资产未经评估转让的，国有资产管理机构有权责令国有资产占有单位改正，依法追认转让行为。由于无效的合同自始没有法律效力，无法追认，在某些情形下，反倒对国有资产保护不利。如果认定有关规定是效力性的，进而一概认定转让合同无效，当事人（包括受让人在资产贬值后）就可能据此恶意抗辩，违背诚实信用原则，就会危及交易安全和交易秩序。因此，从法律条文的文义和立法宗旨来看，都应认定关于国有资产转让须经评估的强制性规定是管理性的，而非效力性的。如果出现国有资产占有单位与他人恶意串通，故意压低资产转让价格的情形，则可按照合同法第五十二条的规定，以恶意串通，损害国家利益为由认定合同无效，这同样能达到保护国有资产的目的。”
四、《中华人民共和国民法总则》（以下简称“《民法总则》”）施行后
《民法总则》第一百五十三条第1款规定：违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。
《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称“《会议纪要》”）第4条规定：“……。民法总则施行前成立的合同，根据当时的法律应当认定无效，而根据民法总则应当认定有效或者可撤销的，应当适用民法总则的规定。……”
根据上述法律规定，司法实践中对于认定合同无效的判断更为慎重，《会议纪要》更是将“效力性强制性规定”加以列举，避免司法实践中对于“强制性规定”作扩大解释而轻易认定合同无效，尊重意思自治，维护交易公允。
五、《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）施行后
综上，关于未经资产评估转让国有资产协议的效力问题，随着立法、司法解释等的施行，最高院的观点经历了从最初的判令无效，到不宜认为绝对无效，而是应结合事实辩证的分析是否有效，这对于司法实践中判断未经评估转让国有资产协议的效力问题具有重要的指导意义。
附：相关法律、行政法规、部门规章等
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内容 |
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第十八条 受占有单位委托的资产评估机构应当根据本办法的规定，对委托单位被评估资产的价值进行评定和估算，并向委托单位提出资产评估结果报告书。 委托单位收到资产评估机构的资产评估结果报告书后，应当报其主管部门审查；主管部门审查同意后，报同级国有资产管理行政主管部门确认资产评估结果。 |
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四、违反国家利益或社会公共利益的经济合同。 无效的经济合同，从订立的时候起，就没有法律约束力。确认经济合同部分无效的，如果不影响其余部分的效力，其余部分仍然有效。 |
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第一百五十三条 【违反强制性规定与违背公序良俗的民事法律行为的效力】违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。 |
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4.【民法总则的时间效力】根据“法不溯及既往”的原则，民法总则原则上没有溯及力，故只能适用于施行后发生的法律事实；民法总则施行前发生的法律事实，适用当时的法律；某一法律事实发生在民法总则施行前，其行为延续至民法总则施行后的，适用民法总则的规定。但要注意有例外情形，如虽然法律事实发生在民法总则施行前，但当时的法律对此没有规定而民法总则有规定的，例如，对于虚伪意思表示、第三人实施欺诈行为，合同法均无规定，发生纠纷后，基于“法官不得拒绝裁判”规则，可以将民法总则的相关规定作为裁判依据。又如，民法总则施行前成立的合同，根据当时的法律应当认定无效，而根据民法总则应当认定有效或者可撤销的，应当适用民法总则的规定。 人民法院在审理合同纠纷案件时，要依据《民法总则》第153条第1款和合同法司法解释（二）第14条的规定慎重判断“强制性规定”的性质，特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质，并在裁判文书中充分说明理由。下列强制性规定，应当认定为“效力性强制性规定”：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的；交易标的禁止买卖的，如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖；违反特许经营规定的，如场外配资合同；交易方式严重违法的，如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同；交易场所违法的，如在批准的交易场所之外进行期货交易。关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定，一般应当认定为“管理性强制性规定”。 |
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第一百五十三条 违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。 |
