未经评估转让国有资产协议效力问题

案例1：A公司为国有企业，1993年取得一块国有土地使用权，用途为工业用地。1999年2月，A公司将该土地使用权以协议转让方式转让给了B公司，该转让未经主管部门审批，未经资产评估。后B公司又将该土地使用权协议转让给了C。以上历次转让行为均未办理土地使用权变更登记手续，目前上述土地使用权仍登记为A公司所有。

根据《国有资产评估管理办法》第三、十八、十九、二十一条的规定，国有资产占有单位转让资产，应当进行评估，并应将评估结果报主管部门审查，主管部门审查同意后，报同级国有资产管理行政主管部门确认资产评估结果，并由其下达确认通知书。占有单位收到确认通知书后，根据国家有关财务、会计制度进行帐务处理。

本案例中，1999年2月，A公司与B公司签署了《协议书》，约定将土地使用权转让给B公司。但该转让资产未经评估，未经主管部门审查，未经同级国有资产管理行政主管部门确认，违反了《国有资产评估管理办法》的相关规定，根据当时适用的《中华人民共和国经济合同法》第七条的规定，《协议书》的签署违反了行政法规的规定，属于无效合同。

法院认为：“《国有资产评估管理办法》第三条规定，国有资产占有单位进行资产转让的，应当进行资产评估。该规定属于强行性规定，而非任意性规定。原判决根据该规定认定本案所涉房地产转让合同无效正确，不违反合同法第五十二条的规定。担保法没有对企业处置国有资产需经的程序作出规定，原判决依据《国有资产评估管理办法》的有关规定认定本案所涉房地产转让合同无效，不违反担保法。申请再审人受让本案所涉房地产违反《国有资产评估管理办法》的强制性规定，亦不能受到物权法的保护。”

本案中，最高人民法院辩证的提出了“有关国有资产评估的强制性规定是效力性的还是管理性的，需要通过综合分析来确定。”认为：“首先，有关强制性规定约束的应当是国有资产占有单位。《国有资产评估管理办法》第三条规定：国有资产占有单位转让资产的，应当进行资产评估。可见，进行资产评估是国有资产占有单位的义务，而不是受让人的义务。违反国有资产评估规定的责任应当由国有资产占有单位及其责任人员承担。如果认定合同无效，则受让人在无义务的情况下也承担了法律后果。其次，有关强制性规定没有对合同行为本身进行规制，没有规定当事人不得就未经评估的国有资产订立转让合同，更没有规定未经评估、转让合同无效。第三，未经评估而转让国有资产不必然导致国家利益或者社会公共利益受损害。规定国有资产转让须经评估，目的是防止恶意低价转让国有资产，以保护国有资产。但是，未经评估，不一定就贱卖，也可能实际转让价格高于实际价值。资产未经评估转让的，国有资产管理机构有权责令国有资产占有单位改正，依法追认转让行为。由于无效的合同自始没有法律效力，无法追认，在某些情形下，反倒对国有资产保护不利。如果认定有关规定是效力性的，进而一概认定转让合同无效，当事人（包括受让人在资产贬值后）就可能据此恶意抗辩，违背诚实信用原则，就会危及交易安全和交易秩序。因此，从法律条文的文义和立法宗旨来看，都应认定关于国有资产转让须经评估的强制性规定是管理性的，而非效力性的。如果出现国有资产占有单位与他人恶意串通，故意压低资产转让价格的情形，则可按照合同法第五十二条的规定，以恶意串通，损害国家利益为由认定合同无效，这同样能达到保护国有资产的目的。”

《民法总则》第一百五十三条第1款规定：违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。

《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称“《会议纪要》”）第4条规定：“……。民法总则施行前成立的合同，根据当时的法律应当认定无效，而根据民法总则应当认定有效或者可撤销的，应当适用民法总则的规定。……”

根据上述法律规定，司法实践中对于认定合同无效的判断更为慎重，《会议纪要》更是将“效力性强制性规定”加以列举，避免司法实践中对于“强制性规定”作扩大解释而轻易认定合同无效，尊重意思自治，维护交易公允。