疫情防控之下，行政处罚中的加处罚款应如何适用？

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日前，某市场监督管理局根据投诉举报对某医药连锁有限公司进行现场检查。经查证，当事人销售的“一次性使用口罩”，属于未依法注册的假冒二类医疗器械。该局作出的《行政处罚决定书》中载明，依据《医疗器械监督管理条例》规定，对该医药连锁公司没收违法所得4000元，并处以50000元的行政处罚。并要求其在收到《行政处罚决定书》之日起15日内缴清罚款，同时告知“逾期不缴纳罚款的，根据《行政处罚法》第五十一条的规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。

如果该医药连锁公司在收到上述行政处罚决定书后在法定期限内既未申请行政复议，也未提起行政诉讼。该局会向其送达履行催告书，要求其限期履行上述行政处罚决定书中的应缴罚款。如果该医药连锁有限公司在催告期内仍未履行行政处罚决定，该局可以向人民法院提出申请，要求对该医药连锁有限公司强制执行罚款50000元。但是对于该类《行政处罚决定书》中涉及的“加处罚款”部分一并申请法院强制执行时，有的法院对罚款部分和加处罚款部分均予以强制执行，有的法院却只执行了罚款部分，对加处罚款部分未予以强制执行。其原因在于大家对“加处罚款”相关规定的理解和适用存在争议。

一、关于加处罚款是否需要单独作出处罚决定

目前，行政机关的做法可以分为两种。第一种做法是仅在行政处罚决定书中告知当事人，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款，不再另行作出加处罚决定书。在申请法院强制执行时，行政机关根据行政处罚决定书就罚款和加处罚款一并申请执行。该种做法在2012年《行政强制法》实施之前普遍存在，且至今仍属主流做法。文中案例即采用该种做法。第二种做法是在行政处罚决定书之外单独制作加处罚款决定书。行政机关作出行政处罚决定后，当事人没有在规定的时间内履行的，行政机关针对当事人拒不履行处罚决定的违法行为，还要单独制作加处罚款决定书并送达给当事人，并且需要履行催告程序后方可申请法院强制执行。

笔者赞同采用第二种做法。加处罚款是有别于原行政处罚行为的新的具体行政行为，是行政机关督促当事人自觉履行金钱给付义务的一种强制执行方式，只有在确定当事人逾期不履行行政处罚决定时才能依法作出。因此，对其申请强制执行也要履行《行政强制法》规定的告知程序和催告程序。第一种做法，即文中案例所采用的在《行政处罚决定书》中告知加处罚款的方法，是对未来可能发生的违法行为作出的预先警告，所针对的违法行为能否实际发生还处在不确定状态。如果将其视为“加处罚款”的决定，存在事前处罚的问题。此外，该种做法剥夺了当事人针对加处罚款部分享有的陈述、申辩权利和复议、诉讼权利。而第二种方法虽然相对繁琐，但是严格遵循了《行政强制法》所规定的程序，也依法保护了当事人的权利，属于比较标准的做法。

二、关于适用加处罚款的标准程序

作为一种强制执行方式，行政机关对当事人实施加处罚款应当符合正当程序的基本要求，需要对相关执行模式予以规范。笔者结合《行政处罚法》《行政强制法》《行政诉讼法》《行政复议法》及其他配套法律法规的规定，以及对行政执法实例和司法案例的研究，总结出如下相对标准的做法：

第一，履行告知义务。即在行政处罚决定书中告知当事人逾期不履行金钱给付义务可能面临加处罚款的法律后果。如文中案例，在《行政处罚决定书》中告知“逾期不缴纳罚款的，根据《行政处罚法》第五十一条的规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。其目的是要让被处罚人知道逾期不履行缴纳罚款义务的法律后果，促使其主动履行缴纳罚款义务。但该告知行为尚不具备具体行政行为的要件，还不是具有可执行性的具体行政行为。

第二，履行催告程序。根据《行政强制法》第34条、35条的规定，具有行政强制执行权的行政机关的催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式（明确的金额和给付方式）；（三）逾期不履行义务的法律后果；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。

第三，作出加处罚款决定书。对催告后无正当理由逾期仍不履行缴纳罚款义务的，行政机关应当单独制作《加处罚款决定书》，对加处罚款的计算时限和加罚的具体数额予以明确，并告知当事人申请行政复议和提起行政诉讼的权利。这是因为加处罚款决定属于新的行政行为，具有可诉性。

第四，对加处罚款决定履行催告程序。加处罚款决定作出后，当事人超过30日仍不履行的，行政机关应根据《行政强制法》第四十六条的规定再行催告一次，要求当事人在催告期内履行加处罚款决定。

第五，加处罚款的执行。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，有强制执行权的行政机关可以直接强制执行，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。如果行政处罚决定和加处罚款决定的强制执行期间存在重合，可以一并申请人民法院强制执行。

三、关于适用加处罚款应当注意的其他问题

1. 关于行政机关是否必须实施加处罚款

我国《行政强制法》第45条规定：“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人”。从该条规定来看，如果当事人逾期不履行具有金钱给付义务的行政决定，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金，并非必须或应当依法加处罚款或者滞纳金。因此作出行政决定的行政机关对于是否实施加处罚款或者滞纳金具有自由裁量权。就本案而言，行政机关应根据《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》（国市监法〔2019〕244号）规定，综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及当事人主观过错等因素进行判断。

2.关于加处罚款金额的计算

《行政处罚法》规定了加处罚款的计算起点。《行政处罚法》规定：当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。所以，“到期”指的是15日到期，从第16日开始按日计算加处罚款金额。《行政强制法》规定了加处罚款的计算结点。《行政强制法》规定：加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。通过设定加处罚款最高数额标准确定加处罚款计算的结点。加处罚款按照每日百分之三计算，只要超过33天，就基本超出了金钱给付义务的数额。因此，在这种情况下，无论计算到何时，加处的罚款最多就是罚款数额。本文案例中，加处罚款金额的上限为50000元，与罚款金额一致。

3.关于加处罚款是否可以减少和免除

《行政强制法》规定，实施行政强制执行的行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。《全国人大常委会法工委对行政处罚加处罚款能否减免问题的意见》（法工办发〔2019〕82号）指出，该规定中“实施行政强制执行”包括行政机关自行强制执行，也包括行政机关申请法院强制执行。但人民法院受理行政强制执行申请后，行政机关不宜减免加处的罚款。

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